QUALITA’ E NORMAZIONE PER LE PROFESSIONI NON REGOLAMENTATE

Intervento al Convegno di Uniprof del 1 febbraio 2010

QUALITA’ E NORMAZIONE  PER LE PROFESSIONI NON REGOLAMENTATE

Giorgio Berloffa    presidente UNIPROF

 Collaborazione di: Stefano Mannacio  consulente economico Assoprofessioni

La questione del riconoscimento delle professioni non regolamentate ha attraversato le legislature che si sono che si sono succedute negli ultimi quindici anni senza, purtroppo, arrivare ad un risultato concreto. Per comprendere cosa è successo, cosa si può fare e con quale dimensione socio -economica ci si confronta è opportuno svolgere una analisi ad ampio raggio.

 Il mondo dei professionisti

In Italia vi sono circa 1.700.000 professionisti iscritti agli Ordini e circa 3.000.000 di professionisti non regolamentati da albi o collegi che contribuiscono insieme alla produzione di oltre il 15% del PIL. I due mondi, da considerarsi omogenei per la caratteristica di trasformare una determinata conoscenza in prestazioni alla persona e all’impresa, non dialogano e non collaborano quanto potrebbero e dovrebbero. La diversità di status giuridico provoca l’assenza dello sviluppo diffuso di quel mercato intra-professionale che è una delle chiavi di volta per nascita e crescita delle grandi società di matrice anglosassone e non solo. Le economie industriali avanzate sono infatti diventate nel tempo da esportatrici di beni e manufatti a esportatrici di beni immateriali quali servizi finanziari, informatici o, per l’appunto, servizi professionali. Così, nell’ambito della vasta schiera di professionisti esistono coloro che si rivolgono a una clientela già consolidata o che, mettendo a frutto conoscenze altamente specialistiche, si collocano in particolari nicchie di mercato, altri soggetti sono invece maggiormente esposti alla variabilità della domanda. Infine esistono professionisti che si orientano verso l’adozione di modalità di erogazione dei servizi più tipicamente “industriali”, sia sotto il profilo dell’organizzazione dell’attività e del livello dimensionale della stessa, che degli strumenti utilizzati per competere. Una compressione artificiale della varietà degli assetti organizzativi e dimensionali nell’erogazione dei servizi professionali significherebbe pertanto ostacolare la ricerca delle modalità più idonee a soddisfare le esigenze della domanda nonché della collocazione di mercato che meglio valorizzi i vantaggi concorrenziali dei professionisti, ricerca questa tipicamente connaturata alle attività di natura imprenditoriale. Occorre poi considerare il crescente grado di internazionalizzazione del settore negli ultimi anni, che, in particolare nel campo giuridico, contabile dell’ingegneria e dei servizi alla persona, si esprime attraverso un considerevole aumento nei paesi industrializzati sia delle esportazioni che delle importazioni di servizi, benché il saldo commerciale assuma in Italia, segno negativo. L’Italia è, infatti, importatrice netta di servizi professionali avanzati e ciò è un elemento, tra altri, che rende l’equilibrio della nostra ripresa economica incerto e precario.

 La nascita e il consolidamento delle associazioni professionali

Per rispondere parzialmente a queste domande create, d’altronde, dalle esigenze del mercato, a partire dalla fine degli anni 80 vi è stato un fiorire di associazioni professionali nel settore giuridico, tributario, sanità, benessere e servizi all’impresa etc. nate con lo scopo di costituire enti esponenziali in grado di stimolare il legislatore a creare un albo o un collegio. L’esigenza era comprensibile perché, allora come oggi, vi è il rischio di veder svanire vittorie giurisprudenziali che confermano la possibilità di svolgere attività non espressamente riservate dalla legge in concorrenza con gli ordini professionali. Il chinesiologo, l’osteopata, il tributarista, il naturopata, il counselor, il patrocinatore, solo per fare alcuni e non esaustivi esempi, cominciavano quindi a percorrere un lungo cammino per l’affermazione dell’autonomia della loro professione non solo in quanto presunto “sottoprodotto” di una fase dell’attività ordinistica ma, attraverso il lavoro delle associazioni di riferimento, come coagulazione di una nuova organizzazione e “assemblaggio” della conoscenza, di un saper fare agile, snello e in grado affermarsi sul mercato.

 Il contributo del CNEL

Il CNEL, grazie all’intuito dell’allora presidente De Rita, cominciò a mappare, sin dal 1989,  il magmatico mondo delle associazioni professionali con la pubblicazione di cinque rapporti sulle professioni non regolamentate la cui elaborazione si è inspiegabilmente diradata. L’ultimo rapporto, infatti, risale a cinque anni fa e riporta un elenco di ben 155 associazioni. La spinta propulsiva del CNEL, che ha anche prodotto un DDL nel 2003 per il riconoscimento delle professioni non regolamentate, può essere considerata, se non esaurita, molto indebolita. Bisogna comunque tener conto che il CNEL deve continuare ad essere sia un importante attore che il garante dell’evoluzione del processo di riconoscimento delle nuove professioni.

 Il parere dell’antitrust, la commissione Mirone e la visione del “sistema duale

L’indagine conoscitiva del 1998 dell’Antitrust sul mondo delle professioni e il contestuale avvio dei lavori della commissione Mirone possono essere considerati il punto di svolta per indirizzare le aspirazioni delle associazioni non tanto verso la richiesta, resasi velleitaria, di un albo, ma verso il riconoscimento delle stesse nel quadro di una riforma complessiva nella quale, come recita il manifesto di Assoprofessioni, “professioni “non regolamentate” e regolamentate lavorano fianco a fianco per migliorare la soddisfazione del cliente ed agevolare la competitività del sistema-paese”.

L’esito dell’indagine, che aveva stigmatizzato l’eccesso di regolamentazione delle professioni in Italia, aveva infatti suggerito al legislatore un percorso  fondato sostanzialmente sul principio “no a nuovi ordini, no a nuove riserve professionali, si al riconoscimento delle nuove professione in un quadro di libertà di esercizio”.

 Il movimento delle professioni non regolamentate. I due approcci.

Il movimento delle professioni non regolamentate si è mosso nel tempo secondo due approcci non necessariamente antitetici. Il primo, prendendo spunto da una interpretazione, non priva di qualche forzatura, della direttiva europea 92/51 (relativa al sistema generale di riconoscimento delle formazioni professionali), ipotizza associazioni professionali riconosciute che rilasciano attestati di competenza. A tale impostazione, certamente adatta ad un sistema basato sulla “common law” nel quale le associazioni professionali e non gli ordini sono da secoli il punto di riferimento del mercato, si è aggiunta, ma non necessariamente contrapposta, una visione fondata sul riconoscimento della professione quale centro di gravitazione della conoscenza e capacità teorico pratica. In tale contesto l’associazione professionale non ha un monopolio nella validazione della conoscenza ma contribuisce ad alimentarla creando un equilibrio dinamico in cui i saperi, per stare sul mercato, si devono costantemente rigenerare. Questo è un bene e una garanzia per l’acquirente di servizi professionali.

 Il governo, il legislatore

Tutte le iniziative promosse, anche di recente, tramite il prezioso lavoro dei parlamentari presenti (alcuni dei quali ormai protagonisti “storici”) purtroppo non sono andate in porto. D’altronde, le articolazioni sociali prese in considerazione, a livello governativo, quali elementi di confronto con le “parti sociali”, si perpetuano seguendo antichi rituali. Da una parte impresa e sindacato, dall’altra gli ordini professionali. Grazie anche ad un concreto lavoro di promozione istituzionale, che ha avuto il suo acme con la creazione di Rete Imprese Italia, sta emergendo il mondo delle imprese artigiane e del commercio, cui una parte del mondo delle professioni non regolamentate guarda con interesse tramite, per esempio, la collaborazione tra CNA e Assoprofessioni e la nascita di UNIPROF. A livello governativo registriamo l’abbandono del un sistema duale quando, solo tre anni fa, la cosiddetta “bozza Vietti” aveva aperto gli spazi ad un percorso di riconoscimento serio e ragionato. Cercando di essere ottimisti ad oltranza, l’iniziativa di sganciare la riforma degli ordini dal riconoscimento delle professioni non regolamentate, da radicarsi nella Commissione Attività produttive della Camera, può essere considerata un’opportunità per approvare rapidamente una progetto di legge condiviso prima della fine della legislatura. Non è certo nostra intenzione entrare in una contrapposizione sterile tra aspiranti demolitori degli ordini professionali e strenui difensori. In ballo, ci sono innanzitutto gli interessi dei cittadini e delle imprese che hanno bisogno di tutele e garanzie nelle prestazioni offerte loro da operatori deontologicamente motivati, responsabili, costantemente aggiornati. All’attenzione della X Commissione vi è un progetto di legge, di cui l’on. Abrignani è il relatore che dovrebbe unificare tutti i progetti di legge che recano una disciplina delle professioni non regolamentate (Froner C. 1934, Anna Teresa Formisano C. 2077, Buttiglione C. 3131 e Della Vedova C. 3488). Il nostro auspicio è che il prosieguo della legislatura possa licenziare una legge e possibilmente, seguendo i paradigmi contenuti in alcune proposte, arrivare a un riconoscimento basato, per semplificare, sui principi di “normazione” e “qualità”.

 Il sistema qualità professionale

Una  dichiarazione del Ministro del Welfare che, alla scorsa assemblea di Confcommercio, ha fortemente insistito “sul valore della certificazioni delle professioni, quale fattore di discrimine e selezione rispetto a titoli di studio e regolamentazione” e un interessamento del Ministero dello Sviluppo Economico a verificare l’ipotesi di diventare sede per accogliere le istanze delle professioni non regolamentate sono segnali che vanno nella giusta direzione.

L’approccio al sistema qualità è stato intrapreso da più di dieci anni, da parte della Federazione delle Associazioni per la Certificazione e di Assoprofessioni, tramite un iniziale percorso di mappatura dei requisiti formativi ed esperienziali per l’esercizio dell’attività professionale seguendo poi un iter di certificazione attraverso organismi di parte terza. Le professioni più lungimiranti hanno così sposato la  filosofia della qualità per fornire al mercato una dichiarazione credibile e seria su chi sa fare, come lo sa fare e come ha imparato a farlo. Come i sistemi di qualità si sono affermati nel mondo della produzione per garantire e fluidificare i rapporti di fornitura tra imprese e dare certezze al consumatore, così oggi un sistema di qualità professionale diffuso (che non esclude peraltro anche le attività ordinate) può contribuire alla rimozione di quegli ostacoli che rallentano, per carenza di informazione e indicatori, la fruizione delle prestazioni professionali e la consapevolezza della conoscenza incorporata ad esse. La logica della qualità combinata ad una coerente “normativa” regolata tra le parti e validata dall’UNI che può portare al riconoscimento “de facto” delle professioni non regolamentate in un’ottica di miglioramento continuo dei processi di acquisizione e della conoscenza e sua metamorfosi nel “saper fare” consentendo al professionista certificato di fornire quei segnali di competenza necessari per conquistare nuove fasce di mercato.

 Il sistema normativo di riferimento e la normativa europea

Il Decreto Legislativo n° 206 del 9/XI/2007 di recepimento della direttiva n. 36/2005 “qualifiche professionali”,  prevede all’art. 26 la possibilità, per le associazioni professionali, di essere registrate in un elenco presso il ministero di Giustizia in previsione di partecipare a piattaforme europee in materia di formazione professionale. Il ministero, anche in questo caso, sta completando con il contagocce le istruttorie per la  registrazione delle associazioni.

Nella direttiva n. 123/2006  “servizi”, è stato posto invece l’accento sul tema della certificazione di qualità sia nel considerando 102 che nell’art. 26 dove si invitano gli stati membri ad adottare “misure di accompagnamento volte ad incoraggiare i prestatori a garantire, su base volontaria, la qualità dei servizi ……. facendo certificare o valutare le loro attività da organismi indipendenti o accreditati”.

Tale sistema stimola la libertà di circolazione dei professionisti nel mercato europeo e quindi una riduzione drastica delle barriere nazionali. Non ci si può quindi far trovare impreparati.

Qualità e normazione

Seguendo la logica esposta UNIPROF in collaborazione con la Federazione delle Associazioni per la Certificazione –  FAC, nata nel 1997 per promuovere la cultura della qualità nelle professioni e accreditata, come organismo di certificazione, da ACCREDIA, ha iniziato con l’UNI l’iter per il “riconoscimento” delle professioni associate tramite la stesura di norme per ogni professione radicata nella nostra economia.

L’avvio del percorso di normazione volontaria delle professioni non regolamentate presso l’UNI, secondo linee guida di orizzonte europeo recentemente stabilite dal CEN, apre una nuova pagina nella complessa vicenda della regolamentazione delle nuove professioni.

Il permanere del lungo stallo nella definizione per via legislativa della regolamentazione, assegna a questo strumento nuovo una particolare pregnanza.

E’ una scelta di mercato che punta, attraverso i meccanismi di validazione, di attestazione e di certificazione che conseguiranno alla normazione, a fornire alla committenza delle prestazioni professionali efficaci strumenti per valutare la consistenza e la qualità dell’offerta.

Per questa via sarà inoltre possibile definire profili professionali e contenuti delle attività, superando frammentazioni e sovrapposizioni che penalizzano le competenze e le specializzazioni più qualificate.

Può essere anche superata la controversia che ha diviso nel corso degli anni i diversi protagonisti dell’associazionismo delle professioni non regolamentate, sulla necessità di vedere riconosciuta la professione come presupposto del riconoscimento delle associazioni o viceversa.

Un percorso che è inserito nel quadro europeo e che prevede un largo e puntuale confronto tra tutti gli stakeholders, aperto a continui aggiornamenti, lontano dalle procedure burocratiche di stampo ministeriale, volontario e perciò per definizione non esclusivo e non vincolante per tutti quei soggetti che non vogliano in esso riconoscersi, può essere la base per una regolamentazione moderna e leggera, ma non banalmente autoreferenziale.

Questo percorso può aprire due strade differenti, ma ugualmente interessanti sulle quali svolgere una riflessione comune.

In un primo caso i risultati della normazione volontaria potranno essere recepiti, con una prassi legislativa consolidata da numerosi precedenti di recepimento dell’attività di normazione UNI, come norma che definisce la specifica professione nel nostro ordinamento. In questo caso, facendo riferimento ad alcuni dei disegni di legge in discussione (Froner, Formisano, Della Vedova), il percorso UNI si aggiungerebbe agli altri due canali lì indicati per il riconoscimento tramite decreto ministeriale, cioè la proposta del CNEL (art. 2) o quella della associazione di rappresentanza della professione (art.5).

Potrebbe però delinearsi anche un nuovo scenario che affida totalmente alla normazione volontaria il compito di regolamentare e sancire il riconoscimento delle nuove professioni., sganciandolo da ogni percorso ministeriale. Le associazioni professionali che saranno comunque riconosciute e vigilate dal ministero, saranno per un verso protagoniste del processo di normazione e per altro ne registreranno nei loro statuti gli esiti.

D’altra parte la normazione volontaria apre nuovi scenari anche sull’altro punto controverso dei disegni di legge alla nostra attenzione.

Sarà infatti l’UNI a definire per le diverse figure professionali le forme e le sedi che dovranno presiedere alla verifica della corrispondenza delle conoscenze, delle competenze e delle effettive capacità del singolo professionista al protocollo di normazione. Potranno essere attestati degli enti bilaterali, certificazione di parte terza od altri strumenti che in quella sede si riterranno più adeguati. 

La riforma forense

Tutto quanto scritto finora rischia però di essere traumaticamente interrotto se dovesse essere approvato il PDL sulla riforma della professione forense, attualmente all’esame della Commissione Giustizia. Infatti la PDL 3900 contiene un formulato (Art. 2 comma 6) che limita l’esercizio dell’attività stragiudiziale in forma autonoma solo agli avvocati. Tale innovazione, anzi involuzione, porterebbe effetti devastanti. Il primo sarebbe la perdita del lavoro di migliaia di professionisti quali patrocinatori stragiudiziali, esperti di infortunistica stradale, consulenti specializzati in rami avanzati del diritto. Perderebbero il lavoro il personale degli studi professionali e, per paradosso, migliaia di avvocati fiduciari degli studi, e altri professionisti ordinati, resterebbero senza i loro principali clienti. Un impatto su circa 50000 lavoratori, compreso l’indotto, senza i paracaduti sociali peraltro auspicati dall’On. Nino Lo Presti con la PDL 3480 che prevede, giustamente, misure di sostegno per le libere professioni, il cui campo di applicazione sarebbe da estendersi anche alle professioni non regolamentate. Tutto ciò accadrebbe, per ironia della sorte, quando, una sentenza della Cassazione a Sezioni Unite ha chiaramente affermato che “la prestazione d’opera intellettuale nell’ambito dell’assistenza legale è riservata agli iscritti negli albi forensi solo nei limiti della rappresentanza, assistenza e difesa delle parti in giudizio, e che ….. al di fuori di tali limiti, l’attività d’assistenza e consulenza legale non può considerarsi riservata agli iscritti negli albi professionali” (Cass. civ. Sez. Unite, 3 dicembre 2008, n. 28658). La discriminante folle del formulato, che separa con l’ascia il professionista autonomo – che, se non è avvocato, non può lavorare – da chi è dipendente, e quindi può, è fuori dai canoni della Costituzione. Seguendo inoltre il parere dell’Antitrust sulla riforma, l’introduzione della nuova riserva avrebbe riflessi negativi sull’utenza, dal cliente singolo all’impresa, che si troverà, a causa di una drastica riduzione dell’offerta, di fronte ad un aumento dei prezzi delle prestazioni di consulenza senza la minima certezza di un aumento della qualità delle stesse. Se il formulato fosse definitivamente approvato, infatti, si potrebbe creare un pericoloso precedente che potrebbe alimentare gli “appetiti” di tutti gli altri ordini, volti ad assorbire, anche per altri settori, tutto ciò che prima non era riservato dalla legge. E’ bene quindi che la Commissione Giustizia possa recepire subito il grave problema cancellando la norma approvata al Senato o riconoscendo, sempre nell’ambito della libertà di esercizio, le professioni che si sono affermate per diritto e per mercato e che, per molti aspetti, hanno avvicinato il bisogno di conoscenza del diritto al cittadino e all’impresa. Chiediamo inoltre alla Commissione Attività produttive di esprimersi con un chiaro parere in merito.

Fisco e previdenza: lavoro autonomo senza identità

D’altra parte la scelta di mercato è quella cui guardiamo anche per ridisegnare il rapporto tra le nuove professioni e lo stato nelle sue due componenti fonfamentali, quella della contribuzione fiscale e quella del Wefare. La crisi che ha colpito pesantemente l’economia italiana ha inciso in profondità anche nel nostro mondo. Abbiamo dovuto affrontare questi mesi difficili senza Cassa integrazione ne ordinaria ne straordinaria e senza nessun altro amortizzatore sociale. Non abbiamo richiesto nessuna misura assistenziale, ma il riconoscimento del ruolo che le nostre attività professionali svolgono nell’ambito dell’economia del nostro paese, ponendo rimedio a normative che penalizzano inspiegabilmente una risorsa preziosa per la crescita della competitività dell’Italia. Abbiamo trovato ascolto sia in esponenti della maggioranza  che in quelli dell’opposizione e disegni di legge ispirati alle nostre rivendicazioni sono stati presentati in entrambi i rami del parlamento. La scelta è quella di assimilare compiutamente le professioni non regolamentate alle attività della piccola impresa, valorizzando il contenuto imprenditoriale del lavoro autonomo per superare l’assurdità di una condizione che non ha nessuno dei benefici del lavoro dipendente e nessuno di quelli dell’impresa, ma somma invece gli svantaggi di entrambe.

 

Un tavolo allo Sviluppo Economico per le nuove professioni

Non ci stancheremo di riproporre le nostre rivendicazioni. Ringraziamo i parlamentari che a fianco a noi si sono impegnati, fra di essi anche l’On Vignali che proprio nei giorni scorsi ha depositato una proposta di legge sul fisco delle professioni assieme a noi discussa. E’ un buon segnale, ma ci aspettiamo che riprenda l’ter legislativo la proposta di legge sulla previdenza ormai insabbiata in commissione Lavoro alla Camera, per il veto del Ministero dell’Economia. Un veto davvero incomprensibile ad una spesa che è modesta e che invece potrebbe avvicinare alla contribuzione previdenziale molte migliaia di professionisti oggi ancora confinati nel sommerso. Ci auguriamo che anche sul fisco possa svilupparsi una iniziativa bipartisan. A questo punto però l’attività legislativa non può girare più a vuoto. Occorre uno scatto, perchè è vero, come dimostra il tentativo che stiamo compiendo assieme ad UNI, che i professionisti sono abituati a rimboccarsi le maniche, a cavarsela da soli ed a trovare nuove strade, ma è anche vero che queste doti hanno un punto limite, come la pazienza del nostro mondo che si sente privo di ascolto.

Il governo faccia una scelta importante, capace di parlare un linguaggio di speranza al mondo delle professioni di mercato. Dopo la scelta di sganciare la regolamentazione delle nuove professioni dalla riforma delle ordinistiche, apra un tavolo al Ministero dello Sviluppo Economico, un tavolo al quale possano sedere i rappresentanti di questo grande mondo e che definisca un’agenda, una road map per le nuove professioni. Non abbiamo mai chiesto tutto e subito, vorremmo però potere conoscere e verificare programmi e percorsi, fatti anche di piccoli passi che si muovano finalmente nella direzione giusta. L’apertura di un tavolo con queste caratteristiche rappresenterebbe una grandissima novità e sarebbe certamente molto aprezzato da tutta la categoria.

Conclusioni

In conclusione vorrei riprendere il filo del ragionamento che abbiamo svolto.

Prendere seriamente in considerazione le disposizioni comunitarie sulla qualità dei servizi professionali e sulla loro certificazione può risolvere l’annoso problema del  riconoscimento delle professioni non regolamentate.

Al legislatore chiediamo di adottare con urgenza misure tese a recepire e promuovere la cultura della qualità, sia nella fase normativa a monte che in quella certificativa a valle. Per fare ciò la legge deve riconoscere il metodo UNI e ISO che si è  ampiamente consolidato in molteplici settori. In buona sostanza ciò che suggeriamo è di usare un apparato legislativo il più leggero possibile per fare emergere rapidamente professioni ormai vitali nell’economia italiana.

Non si può che sperare, dunque, che il percorso messo in moto da UNIPROF e dall’UNI sia sempre più diffuso e condiviso dalle associazioni professionali e dai singoli professionisti per a dare nuovo impulso a una modernizzazione del paese.